Najwyższa Izba Kontroli – Departament Środowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego

Szanowni Państwo,

W związku z pismem[1] NIK z dnia 23 grudnia 2009 roku do p. Jolanty Furman, Prezes Polskiej Zielonej Sieci w Krakowie, w sprawie udzielenia informacji dla kontroli pt Zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska Stowarzyszenie Integracji Stołecznej Komunikacji SISKOM pragnie również przedstawić swoje spostrzeżenia.

1) Wnioski składane przez SISKOM w trybie konsultacji społecznych w okresie 2006-2009

Stowarzyszenie SISKOM istnieje od 2006 roku jako stowarzyszenie rejestrowe i prowadzi działalność w zakresie wspierania inwestycji komunikacyjnych, składając wiele wniosków w konsultacjach społecznych dotyczących zwłaszcza inwestycji drogowych. W okresie 2006-2009 Stowarzyszenie brało udział w postępowaniach środowiskowych składając swoje wnioski m.in. dla następujących inwestycji:

a)      6.07.2006 r. – dostosowanie Trasy Armii Krajowej do parametrów drogi ekspresowej S8 na odcinku od węzła „Powązkowska” w Warszawie do ul. Piłsudskiego w Markach,

b)      17.07.2006 r. – modernizacja ulic Marsa i Żołnierskiej,

c)      30.05.2007r. – budowa drogi ekspresowej S17 Wschodniej Obwodnicy Warszawy,

d)      17.08.2007 r. – budowa drogi ekspresowej S2 (Południowej Obwodnicy Warszawy) na odcinku od węzła „Puławska” do węzłe „Lubelska”,

e)      11.09.2007 r. – budowa Trasy Mostu Krasińskiego w Warszawie,

f)       23.10.2007 r. – budowa Trasy Mostu Półnoncego w Warszawie,

g)      9.11.2007 r. – budowa drogi eskpresowej S7 od Trasy Armii Krajoiwej w Warszawie do Czosnowa,

h)      31.10.2007 r. – budowa drogi ekspresowej S7 jako południowego wylotu z Warszawy w kierunku Grójca,

i)        13.04.2008 r. – budowa ul. Czerniakowskiej-bis i przebudowa ul. Augustówka w Warszawie,

j)        13.04.2008 r. – budowa Trasy Mostu Krasińskiego etap II,

k)      21.04.2008 r. – budowa wschodniego odcinka obwodnicy Śródmieścia na odcinku rondo Wiatraczna – do dzielnicy Targówek w Warszawie,

l)        8.05.2008 r. – budowa Trasy Mostu Północnego,

m)    12.06.2008 r. – strategia rozwoju I Pan-Europejskiego Korytarza Transportowego Via Baltica,

n)      18.12.2008 r. – budowa autostrady A2 na odcinku od węzła „Lubelska” do przejścia granicznego w Kukurykach,

o)      20.02.2009 r. – budowa Trasy Świętokrzyskiej w Warszawie,

p)      29.04.2009 r. – uwagi do programu ochorny środowiska porzed hałasem dla m.st. Warszawy,

q)      23.06.2009 r. – modernizacja ul. Modlińskiej w Warszawie,

r)       19.07.2009 r. – modernizacja ul. Marywilskiej w Warszawie,

s)      2.11.2009 r. – budowa ul. Tysiąclecia w Warszawie.

2) Udział społeczny w postępowaniach środowiskowych

Każda większa inwestycja związana z budową nowej drogi lub rozbudową drogi istniejącej wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w skrócie zwanej decyzją środowiskową). Udział społeczeństwa w podejmowanych decyzjach unormowany jest Ustawą
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 (Dz.U. Nr 199
z 2008 r., poz. 1227). Ustawa zapewnia zarówno udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji, jak i w sporządzaniu dokumentów. Oznacza to, że udział społeczeństwa powinien też być zapewniony na etapie tworzenia dokumentacji do decyzji środowiskowej (wraz z możliwością składania uwag i wpływania na kształt analizowanych wariantów inwestycji), a nie tylko na etapie uzyskiwania decyzji środowiskowej. Konwencja z Aarhus, którą Polska ratyfikowała w 2001 roku stwierdza, że udział społeczny w podejmowaniu decyzji powinien być zapewniony na wczesnym etapie procedury
i na tyle wcześnie, by wszystkie warianty były jeszcze możliwe, a udział społeczeństwa był skuteczny. Korzyści z uspołecznienia procesu decyzyjnego dla inwestycji są bezsporne. W interesie inwestora jest, by dostęp społeczeństwa do całego procesu był zapewniony na jak najwcześniejszym etapie. Uzyska dzięki temu pełniejszy obraz stanu środowiska w okolicy planowanej inwestycji i oczekiwań społecznych, co przyczyni się do lepszego poznania alternatywnych wariantów realizacji przedsięwzięcia i wyboru wariantu najkorzystniejszego ze środowiskowego, społecznego
i gospodarczego punktu widzenia. Udział społeczeństwa i organizacji pozarządowych od wczesnego etapu planowania inwestycji powinien też spowodować spadek liczby konfliktów środowiskowych
i społecznych.

Proces udziału społecznego w procesach inwestycyjnych w większości przypadków jest jednak wciąż zupełną fikcją. Inwestorzy i urzędnicy tworzą jedynie pozory udziału społecznego w procesie inwestycyjnym, starając się w maksymalny sposób utrudnić wpływ społeczeństwa na finalny kształt inwestycji. W szczególności czynione są następujące błędy:

a)      Przeprowadzanie konsultacji społecznych na zbyt późnym etapie procedury środowiskowej.

Tzw. konsultacje społeczne organizowane są w momencie, gdy jest skończony proces tworzenia dokumentacji do uwarunkowań środowiskowych, gotowa jest analiza wielokryterialna, a wariant preferowany jest wskazany przez inwestora. Wpływ społeczny na kształt inwestycji jest praktycznie niemożliwy na tym etapie, a konsultacje przeprowadzane są tylko i wyłącznie dlatego, by inwestor lub organ uzgadniający lub wydający decyzję posiadał stosowny dokument wykazujący przeprowadzenie konsultacji.

b)      Utrudniony dostęp do dokumentacji dla społeczeństwa.

Dokumentacja do uwarunkowań środowiskowych dostępna jest jedynie w urzędach z możliwością przeglądania jej w dni powszednie w godzinach pracy. Bardzo często brakuje wersji elektronicznej, a nawet zdarza się, że dokumentacja w formie papierowej jest niekompletna (np. brakuje części graficznej).

c)      Brak powszechnie dostępnej i przystępnej informacji w internecie.

Jednym z tańszych, a jednocześnie powszechniejszych mediów, jest internet. Taki sposób informowania jest niestety wciąż zbyt mało doceniany przez inwestorów i organy odpowiedzialne za wydawanie decyzji dotyczących rozwoju infrastruktury. Informacja dostępna w internecie jest wciąż niezadowalająca lub brakuje jej wcale. Znane są nam tylko trzy przypadki wykorzystania internetu w procesie informowania i konsultowania planów inwestycji drogowych:

-        S8 na odcinku Marki–Radzymin: http://www.ikonsultacje-s8markiradzymin.pl

-        Via Baltica – Strategiczna Ocena Oddziaływania na Środowisko: http://viabaltica.scottwilson.com.pl/

-        A2 na odcinku Warszawa–Kukuryki: http://www.ikonsultacje-a2.pl/

Powstały specjalne strony internetowe, na których prezentowane były dokumenty oraz plany przebiegu dróg. Umożliwiono społeczeństwu wyrażenie swoich opinii za pomocą specjalnych ankiet internetowych. Poza tymi trzema przypadkami nie są nam znane inne działania informacyjno-konsultacyjne, które prowadzone byłyby na tak szeroką skalę i na tak wczesnym etapie procesu inwestycyjnego.

d)      Zbyt krótki czas na składanie uwag i wniosków społecznych

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 (Dz.U. Nr 199 z 2008 r., poz. 1227) w art. 39 ust. 1 pkt. 4 mówi o co najmniej 21-dniowym terminie na składanie wniosków i uwag od społeczeństwa. Zapis ten nie oznacza, że inwestor w każdym przypadku musi ustalać tak krótki termin. 21 dni jest terminem minimalnym i powinien tyczyć się inwestycji mniejszej rangi. W historii swojej działalności SISKOM nie spotkał się jeszcze z sytuacją, by termin na składanie wniosków
i uwag był dłuższy niż 21 dni. W przypadku inwestycji ważnych dla regionu i mających duży wpływ na środowisko, termin 21 dni jest zbyt krótki i w połączeniu z utrudnionym dostępem do informacji o środowisku, nie zapewnia ani pełnego ani świadomego udziału społecznego
w procesie konsultacji.

e)      Brak transparentności procesu inwestycyjnego

Proces inwestycyjny od momentu wyboru projektanta wykonującego STEŚ, aż do przecięcia wstęgi powinien być całkowicie przezroczysty. Tworzona dokumentacja powinna być niezwłocznie upubliczniona, tak samo jak wszystkie uzyskane uzgodnienia, oraz opinie i uwagi od społeczności lokalnej oraz organizacji pozarządowych. Społeczeństwo powinno być świadome, na jakim etapie jest inwestycja, w jakim resorcie dokumentacja podlega ocenie i jakie uwagi są składane, a także kto w danym momencie jest odpowiedzialny za cały proces inwestycyjny. Obecny stan jest taki, że do momentu pełnego ukończenia dokumentacji środowiskowej projektant odmawia udostępnienia materiałów tłumacząc się brakiem zgody inwestora, natomiast inwestor odmawia udostępnienia materiałów tłumacząc się prawami autorskimi projektanta (dopiero w momencie ukończenia dokumentacji i przekazania jej inwestorowi następuje płatność za wykonaną pracę i dokumentacja przechodzi na własność inwestora). Działanie takie całkowicie uniemożliwia zapoznanie się przez społeczeństwo z dokumentacją do uwarunkowań środowiskowych na etapie jej tworzenia, a tym samym uniemożliwione jest wpływanie społeczeństwa na kształt projektu na wczesnym etapie koncepcji. Rzadkością są konsultacje społeczne przeprowadzane na etapie studium techniczno-ekonomoczno-środowiskowego, gdy możliwe jest odpowiednie wariantowanie inwestycji.

3) Efekty uczestnictwa SISKOM w postępowaniach środowiskowych

Poza ww. inwestycjami, dla których przeprowadzono szerokie (w tym internetowe) akcje konsultacyjno-informacyjne, Stowarzyszenie SISKOM tylko cztery razy w historii swojej działalności miało przeświadczenie, że składane uwagi i wnioski będą miały wpływ na ostateczny kształt inwestycji:

a)      Obwodnica Augustowa w ciągu drogi krajowej nr 8, w dokumentacji której, tworzonej w 2008 roku, poddano analizie też wariant społeczny inwestycji zaproponowany przez SISKOM.

b)      Rozbudowa ulic Marsa i Żołnierskiej w Warszawie. Inwestor przyjął wnioski SISKOM dotyczące likwidacji wąskiego gardła na projektowanym połączeniu bezkolizyjnym ulic Marsa i Żołnierskiej w Warszawie.

c)      Węzeł „Żaba” w Warszawie, w którego rozwiązaniach projektant przyjął propozycje SISKOM.

d)      Wschodnia Obwodnica Warszawy. Organ uzgadniający decyzję środowiskową przyjął wszystkie wnioski Stowarzyszenia składane w trakcie konsultacji społecznych.

Tylko w przypadku obwodnicy Augustowa udział społeczny był zapewniony na etapie koncepcji przebiegu drogi. W przypadku węzła „Żaba” udział SISKOM w procesie tworzenia projektu miał charakter nieformalny, a w przypadku rozbudowy ulic Marsa i Żołnierskiej konieczny był nacisk medialny na inwestora i kilkukrotne przypominanie o złożonych wnioskach. Z kolei wnioski składane w procesie środowiskowym dla Wschodniej Obwodnicy Warszawy miały charakter ogólny, sprzeciwiający się bezprawnemu działaniu ministra środowiska oraz popierający słuszne żądania poszkodowanych mieszkańców gminy Halinów – nie zawierały żadnych propozycji nowych rozwiązań lub innych wariantów.

We wszystkich innych procesach środowiskowych, w których Stowarzyszenie składało swoje wnioski w konsultacjach, mieliśmy od początku przeświadczenie, że wnioski te nie mają większego znaczenia dla inwestora i organu wydającego decyzję środowiskową. Zdarzały się przypadki, gdy nasze wnioski nie zostały uwzględnione bez podania uzasadnienia lub uzasadnienie to nie było satysfakcjonujące, sprzeczne z faktami i pisane na zasadzie zbycia problemu. Tyczy się to zwłaszcza:

a)      Modernizacji Trasy Armii Krajowej (S8) w Warszawie od węzła „Powązkowska” do węzła „Piłsudskiego”. SISKOM w trakcie konsultacji społecznych złożył projekt lepszego zabezpieczenia drogi pod względem akustycznym, do którego w ogóle nie odniósł się ani inwestor ani organ wydający decyzję środowiskową.

b)      Budowy drogi ekspresowej S7 na odcinku Trasa Armii Krajowej – Czosnów.  SISKOM złożył projekt węzła drogi ekspresowej S7 i Trasy Mostu Północnego w dwóch podwariantach, który umożliwiał przeprowadzenie całej inwestycji w innym wariancie, niż analizowane w oficjalnej dokumentacji środowiskowej. Ani inwestor ani organy uzgadniające i wydające decyzję środowiskową nie odniosły się do tej propozycji. Brak też odniesienia się do społecznego projektu w wydanej decyzji środowiskowej dla drogi ekspresowej S7.

c)      Budowy ul. Tysiąclecia i wschodniej części obwodnicy Śródmieścia w Warszawie. Wnioski SISKOM o przeanalizowanie możliwości poprowadzenia linii tramwajowej w ciągach projektowanych ulic napotykały na zupełny brak reakcji ze strony urzędników i pozostały bez odpowiedzi.

4) Dostęp do informacji o środowisku

Stowarzyszenie SISKOM prowadzi stronę internetową (www.siskom.waw.pl), na której umieszcza planowane i realizowane inwestycje w skali aglomeracji warszawskiej, województwa mazowieckiego oraz wybrane projekty krajowe. Obecnie strona notuje popularność rzędu 100 000 wejść miesięcznie. Jest to jedyne medium traktujące w sposób kompleksowy na temat rozwoju infrastruktury komunikacyjnej.

W większości przypadków Stowarzyszenie otrzymuje informację publiczną bez zbędnej zwłoki i nie dostrzega problemów z jej uzyskaniem, choć zazwyczaj uzyskanie tej informacji wiąże się z koniecznością udania się do urzędu w godzinach pracy i złożenia podania. Jednakże pojawiają się wyjątkowe sytuacje, gdy jednostki publiczne, powołując się na niezrozumiałe dla nas przesłanki odmawiają nam udzielenia informacji publicznej.

Pewną odmianą powyższych problemów jest udzielenie informacji, bez prawa publikacji na naszej stronie internetowej. Budzi nasze zdziwienie fakt, że udzielona już informacja publiczna… nie jest de facto informacją publiczną.

W załączeniu przesyłamy kopie kilku odpowiedzi, które otrzymaliśmy. Żadna z tych jednostek publicznych nie prowadzi polityki informacyjnej, która może mieć porównywalne oddziaływanie na społeczeństwo jak strona internetowa naszego Stowarzyszenia.

Trzeba koniecznie nadmienić, że Stowarzyszenie SISKOM jest jedną z niewielu organizacji w Polsce, która działa w sposób konstruktywny, popierając proces inwestycyjny. Przez kilka lat działalności Stowarzyszenie wyrobiło sobie odpowiednią markę, która znana jest zarówno wśród urzędników, jak i biur projektowych. Niejednokrotnie fakt ten stał się przyczynkiem do łatwiejszego dostępu do informacji publicznej i pozyskiwania niezbędnych materiałów niemal „od ręki”. Dotyczy to zwłaszcza zdobywania informacji w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oddział w Warszawie i w GDDKiA. Tak łatwy dostęp do informacji publicznej i informacji o środowisku nie jest jednak normą dla ogółu społeczeństwa.

5) Aspekty pozytywne

W dostępie do informacji publicznej i informacji o środowisku widać pewną nieznaczną, ale trwałą poprawę. Wynika to z procesu dostosowywania prawa do wymogów UE oraz ciągłego zwiększania świadomości wśród urzędników.

GDDKiA oddział Warszawa uruchomił przed dwoma laty witrynę http://drogi.waw.pl, na której prezentowane są aktualności i plany przebiegu dróg klasy ekspresowej i autostrady na terenie województwa mazowieckiego. Choć witryna ta wciąż nie prezentuje dokumentacji środowiskowej,
a jedynie ogólne plany przebiegu inwestycji drogowych, jest krokiem w dobrym kierunku.

Wymogi dofinansowania inwestycji drogowych przez UE wymuszają tworzenie i prowadzenie stron internetowych poświęconych tym inwestycjom. Jest to oczywiście działanie post factum i pełniejsza informacja trafia do społeczeństwa dopiero w momencie, gdy dana inwestycja jest na etapie budowy.

Od kilku już lat miasto stołeczne Warszawa realizuje program współpracy z organizacjami pozarządowymi. Jednym z elementów współpracy samorządowych władz stolicy z organizacjami pozarządowymi są Komisje Dialogu Społecznego. Komisje te tworzone są przez organizacje pozarządowe i Miasto. Działają w bardzo wielu dziedzinach zadań publicznych i mają charakter inicjatywno-doradczy. SISKOM bierze udział w dwóch komisjach – Komisji Dialogu Społecznego ds. Transportu przy Biurze Koordynacji Inwestycji i Remontów w Pasie Drogowym oraz w Komisji Dialogu Społecznego ds. Architektury i Planowania Przestrzennego przy Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego. Działalność w powyższych Komisjach jest nieodzownym elementem rozwoju demokratycznego społeczeństwa obywatelskiego, daje możliwość realnego wpływania na plany, projekty i zakres inwestycji realizowanych przez m.st. Warszawę, oraz pozwala na załagodzenie konfliktów społecznych i środowiskowych związanych z tymi inwestycjami.

---

[1] Sygnatura: KSR-410-18-00/2009