Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji

Szanowni Państwo,

w związku z ogłoszeniem Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji (MAC) ws. konsultacji społecznych projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw¹ SISKOM – Stowarzyszenie Integracji Stołecznej Komunikacji pragnie złożyć następujące uwagi do przedłożonego projektu aktu prawnego.

Stowarzyszenie SISKOM pragnie wyrazić poparcie dla idei tworzenia związków komunalnych łączących jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) z różnych poziomów. Kwestia ta była przedmiotem rozważań naszych członków na konferencjach techniczno-naukowych². W ramach konsultowanego projektu ustawy samorządowej pragniemy zwrócić uwagę na naszym zdanie niekorzystne ulokowanie związku powiatowo-gminnego na gruncie obowiązujących przepisów prawa dotyczących j.s.t.. Naszą obawę budzi treść nowego przepisu z art. 72a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 i 645)³. Zgodnie z tym przepisem do związków powiatowo-gminnych stosowane będą odpowiednio przepisy dotyczące związków powiatów. Uważamy, że jest to rozwiązanie niesłuszne w kontekście wskazanych celów w założeniach do projektu omawianej ustawy samorządowej. Zgodnie z tym dokumentem (założeniami do ustawy) prowadzenie proponowanych zmian legislacyjnych ma na celu stworzenie form prawnych umożliwiających ściślejszą współpracę na terenie tzw. obszarów metropolitalnych. Przyjęcie rozwiązania, iż do związków powiatowo-gminnych stosowane będą przepisy dla związków powiatów stoi w sprzeczności z tak postawionym celem, zwłaszcza w kontekście braku zmiany przepisów w zakresie zawierania porozumień komunalnych. Obecnie obowiązujące przepisy normujące funkcjonowanie samorządu terytorialnego ustalają generalną zasadę, iż przekazywanie realizacji zadania publicznego między różnymi szczeblami samorządu może odbywać się tylko „w dół” lub poziomo (z wyłączeniem województw). Odnośnie gmin zasadę tę formułuje art. 8 ust. 2a oraz art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 i 645)⁴ – zgodnie normą wynikającą z przywołanych przepisów gminy mogą wykonywać powierzone w drodze porozumienia zadania publiczne należące do innej gminy, powiatu lub województwa.U.s.g. nie dopuszcza sytuacji odwrotnej, czyli przekazywania zadań „w górę”. Treść 8 ust. 2a u.s.g. jednoznacznie określa, że to gmina może przejąć od powiatu lub województwa wykonywanie zadania będącego we właściwości tych jednostek, z kolei art. 74 ust. 1 u.s.g. dopuszcza przekazywanie zadań między gminami w drodze porozumienia. Norma skonstruowana z tych przepisów wskazuje enumeratywnie możliwości zawierania przez gminę porozumień z innymi j.s.t. i kierunek przekazywania zadań publicznych. Co więcej, na podstawie art. 65 ust. 4 u.s.p. można domniemywać, że do związku powiatów (a w kontekście proponowanego art. 72a ust. 2 u.s.p. także do związku powiatowo-gminnego) stosuje się przepisy dotyczące powiatów. W świetle przywołanych przepisów u.s.g., po wejściu w życie ustawy samorządowej w brzmieniu konsultowanym, gmina sąsiadująca ze związkiem powiatowo-gminnym nie będzie mogła w drodze porozumienia przekazać wykonywania zadania własnego temu związkowi – będzie to po prostu działanie niedozwolone. Przykładowo, gmina stykająca się z związkiem powiatowo-gminnym nie będzie mogła powierzyć w drodze porozumienia organizacji linii komunikacyjnej łączącej ją z tym związkiem. Należy przecież przyjąć możliwość wystąpienia sytuacji, że taka gmina może co do zasady samodzielnie organizować transport lokalny i tylko w celu zapewnienia połączenia z np. ośrodkiem metropolitalnym będzie jej zależało na tylko jednej konkretnej linii komunikacyjnej. Pragniemy zwrócić uwagę, że już obecnie niektóre gminy realizują tak zadania, np. miasto Łomianki, które organizuje publiczny transportu zbiorowy poprzez własnego operatora, jaki i poprzez porozumienie zawarte z m.st. Warszawa. Opisywana powyżej sytuacja dotyczy również braku możliwości zawierania porozumień między związkiem międzygminnym a związkiem powiatowo-gminnym np. w zakresie honorowania biletów komunikacji miejskiej i wzajemnych rozliczeń w tym zakresie. Dodatkowo, stosowanie do związków powiatowo-gminnych przepisów dotyczących związków powiatów ma jeszcze jedną istotną wadę – związki tego typu w myśl obowiązujących przepisów u.s.p. nie mogą zawierać porozumień na wykonywanie zadań publicznych z administracją rządową. Wynika to bowiem z brzemienia art. 65 ust. 4 u.s.p., który nie odwołuje się do art. 5 ust. 1 u.s.p.

W związku z powyższym, postulujemy zmianę założenia, iż do związków powiatowo-gminnych stosuje się przepisu dotyczące związków powiatów. Jednocześnie uważamy, dla związków powiatowo-gminnych należy stosować odpowiednio przepisy dla związków międzygminnych. Rozwiązanie to cechują następujące zalety:

• możliwość zawierana porozumień przez związek powiatowo-gminny na wykonywanie zadań publicznych będących we właściwości gminy (związku międzygminnego lub innego związku powiatowo-gminnego⁵, powiatu lub województwa (propozycja rozszerza możliwości współpracy między j.s.t. i ich związkami względem konsultowanej regulacji);
• możliwość zawierana porozumień przez związek powiatowo-gminny na wykonywanie zadań publicznych będących we właściwości administracji rządowej (w konsultowanej regulacji brak takiej możliwości);
• w przypadku przekształcenia niektórych związków międzygminnych w związki powiatowo-gminne nie wystąpi problem prawny w przypadku gdy przed przekształceniem związek taki miał zawarte porozumienie z inną gminą lub administracją rządową;
• ze względu na większą liczbę aktywnie funkcjonujących związków międzygminnych istnieje o wiele bogatsza wiedza praktyczna oraz baza rozstrzygnięć organów nadzorach i orzeczeń sądów administracyjnych w porównaniu do związków powiatów;

Reasumując, proponowana przez Stowarzyszenie zmiana wpłynie pozytywnie na konsultowaną regulację poprzez zwiększenie zakresu możliwości działania związków powiatowo-gminnych. Pragniemy również zwrócić uwagę na dość istotne kwestie wymagające doprecyzowania. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa samorządowego⁶ związki międzygminne mogą zawierać porozumienia z powiatami. Jednakże odmienne stanowisko zajął WSA w Gliwicach⁷ stwierdzając, iż pomimo przepisu art. 64 ust. 4 u.s.g. w zw. art. 8 ust. 2a u.s.g. powiat nie może dokonać takiego transferu zadania publicznego na związek międzygminny ze względu na treść art. art. 5 ust. 2u.s.p. W związku z tym wydaje się, iż konieczne jest precyzyjne określenie w tzw. ustawach samorządowych możliwości zawierania porozumień przez j.s.t. z ich związkami i między samymi związkami.

Pragniemy także zwrócić uwagę, iż założenie, iż związki integrujące różne szczeble j.s.t. działają w oparciu o przepisy dotyczące związków międzygminnych jest prezentowane w dwóch projektach ustaw:

• projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw – inicjatywna ustawodawcza Prezydenta RP⁸
• projekt ustawy o polityce miejskiej państwa i współpracy jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie tym zakresie – projekt autorstwa M. Kuleszy dla MSWiA⁹

Podsumowując niniejsze pismo, uważamy, że proponowana regulacja jest dobrym kierunkiem zmian legislacyjnych. Nie mniej jednak dopracowania wymaga kwestia lokalizacji związku powiatowo-gminnego w obecnej przestrzeni prawnej oraz możliwości zawierania porozumień między bezpośrednio związkami j.s.t. lub między związkami j.s.t. a innymi j.s.t. nie będącymi członkami. Jest to o tyle istotne gdyż w świetle ostatnich wyroki sądów administracyjnych, m.in. przywołanego wyżej wyroku WSA w Gliwicach¹⁰lub WSA w Krakowie¹¹, powstają de facto utrudnienia we współpracy w samorządzie terytorialnym.

Prosimy o pozytywne rozpatrzenie uwag. Jednocześnie wyrażamy gotowość do szerokiej współpracy z Ministerstwem.

————————————